Trabajo realizado por:
Nayeli Arredondo y Sharon Cuenca.
1. Nacimiento,
desarrollo y crisis del municipio en el ámbito internacional (3 -5 países de
diferentes familias jurídicas)
En
Roma, por obra de sus legisladores y como una creación de derecho o de la
literatura jurídica, nace la fraseología o la terminología jurídica que se
refiere al municipio. El término “municipio” proviene del vocablo municipium,
el cual según las fuentes latinas presenta un triple significado[1]:
a) Equivale a población
fortificada
b) Se refiere al cargo
de autoridad que se posee dentro de dicha población
c)
Equivale
a los habitantes de las mismas poblaciones
Por otro lado, la voz francesa commune, significa el conjunto de derechos consuetudinarios de la comunidad. En consecuencia el concepto municipio nace para hacer referencia a una colectividad de individuos con derechos y responsabilidades compartidas.
En
la actualidad los juristas modernos han elaborado diversas definiciones; entre
ellas, definen al Municipio como una
asociación de vecindad, ubicada dentro de un territorio determinado y que
persigue fines comunes que exceden los personales o meramente familiares, otra
definición de Municipio la
colectividad declarada como tal por la ley, y que reúna los requisitos
señalados por la misma; el municipio sólo puede actuar dentro del Estado y los
límites que éste fije.
Las
anteriores definiciones, coinciden en que son cuatro elementos los que
constituyen, siendo éstos los siguientes:
Población: Es una asociación solidaria de vecindad, en circunstancias ideales, la
solidaridad debe ser un espíritu que anime a los miembros de una sociedad
organizada; más que una mera yuxtaposición o suma de individuos, debe ser la
unión colectiva organizada políticamente y ordenada jurídicamente, que permita
al conjunto de sus miembros el desarrollo humano, meta del hombre como ser
racional.
Territorio: El territorio del municipio es el espacio físico determinado
jurídicamente por límites geográficos, demarcaciones y colindancias, en el cual
se dan las acciones y transformaciones originadas diariamente por la actividad
de población y gobierno.
Gobierno:
Aspecto externo del municipio, el cual está sujeto a la organización que le
imprima el Estado y subordinado jurídicamente, puesto que su existencia
jurídica no es originaria, sino derivada; pero en el aspecto interno goza de
autonomía en su organización y administración para planear y realizar sus
acciones, es decir, autogobernarse eligiendo sus propias autoridades;
constituye así el nivel de gobierno más cercano al pueblo. Dicho, el municipio
está integrado por un ayuntamiento responsable de gobernar y administrar los
bienes y recursos de la hacienda municipal en beneficio de la población, con la
meta última de lograr su desarrollo integral.
Fines:
En primer lugar, preservarse y
fortalecerse como institución, por ello debe pugnar por la integración y
solidaridad de sus vecinos, mismas que fortalecerán su propia existencia, en
segundo lugar, debe satisfacer las
necesidades colectivas de sus vecinos a través de la eficiente prestación
de los servicios públicos que les son necesarios y en tercero, debe pugnar por el desarrollo integral de la
colectividad municipal, y a través de ésta, del Estado al que pertenece.
En Francia el municipio, desde antes de la
Revolución, equivale a la comuna, que es una especie de división administrativa,
territorial dotada de sus propias autoridades administrativas o ejecutivas
encabezadas por el alcalde -maire-, y por su órgano deliberativo denominado
“Consejo municipal.
2. Desarrollo
del municipio en México
El
antecedente más remoto del municipio, sería desde la “prehistoria”, en donde se
encuentra en la necesidad del ser humano de agruparse para su propia
protección, en muchos de los casos, el municipio se ha fundado en grupos de
individuos o familias, ligadas entre sí por el vínculo de siglos de hábitos,
propiedades comunes, cargas compartidas y todo aquello que contribuye a
consolidar una sociedad natural. Estos primeros cimientos sociales han sido
aprovechados y desarrollados, a su vez, por el poder público para, al legislar
y estatuir normas de convivencia y administración, crear al municipio. Es este
acto de legislación el que da inicio a su historia
La Colonia
El
municipio en México nace con una especial característica, la que le aporta la
combinación de las estructuras sociales existentes, antes de la llegada de los
españoles, con las formas legales y culturales que trajeron estos últimos. En
1519, durante la fundación de la
Villa Rica de la
Vera Cruz por Hernán Cortés, se crea el primer municipio en
México; hecho que utilizan como ejemplo quienes anteponen el acto fundador de
quien legisla, a la simple existencia de grupos sociales para la creación de un
municipio: ...el primer municipio de
América, la Villa Rica
de la Vera Cruz,
fue creado para organizar políticamente una sociedad local antes de que ésta
realmente existiera, y se constituyó así un gobierno sin gobernados (Robles,
1987).
Las
formas de organización político-administrativa prehispánicas, los calpulli o
barrios de los aztecas, no sólo sobrevivieron a la conquista y la
evangelización, sino que constituyeron el cimiento sobre el que se fundaron las
nuevas estructuras del municipio.
El
calpulli tenía una forma de organización política, económica y social integrada
por varias familias y constituía una unidad autónoma que podía reproducirse a
sí misma.
Durante la conquista, el municipio y el cabildo que le encabezaba representaron un papel fundamental, pues sobre ellos giraba la política de población y la fundación de ciudades, villas y pueblos, elementos indispensables para la consolidación del dominio español sobre los territorios conquistados y la evangelización de los pueblos dominados. Felipe V decidió centralizar el manejo de la administración. Para 1786, con Carlos III, la centralización se fortalece con la creación de 12 intendencias en el Reino de la Nueva España, antecedentes de lo que serían nuestras actuales entidades federativas: la Intendencia General de la Capital de México y las 11 provincias que comprenden la ciudad de Puebla de los Ángeles, la ciudad y la Plaza de la Nueva Veracruz, la ciudad de Mérida, la ciudad de Antequera de Oaxaca, la ciudad de Valladolid de Michoacán, la ciudad de Santa Fe de Guanajuato, la ciudad de San Luis Potosí, la ciudad de Guadalajara, la ciudad de Zacatecas, la ciudad de Durango y la ciudad de Arizpe, que se extendía hasta Sonora y Sinaloa.
Los ayuntamientos quedaron subordinados al poder de los intendentes. La centralización de las decisiones fue consecuencia de los propósitos ilustrados de los borbones, a saber, dotar de una mayor unidad de mando a las acciones de gobierno y la administración
La independencia
Al
finalizar los tres siglos de colonia, se obtuvo como saldo la fusión de dos
culturas diferentes: la indígena y la hispana, dando lugar a la institución
municipal, cuyo basamento fue la vida comunitaria de los pueblos indígenas. El
proceso de organización que se inicia con la vida independiente de la nación,
trajo para las administraciones municipales una relación de dependencia
respecto de los gobiernos estatales y las autoridades intermedias (prefectos,
subprefectos y jefes políticos).
Durante
los primeros años de vida independiente, los municipios fueron objeto de una
serie de medidas, cuyo fin específico era alcanzar la regulación de la vida
local, necesario para la definición de las entidades federativas. De hecho, las
primeras normas legislativas estatales sobre organización municipal,
incorporaron elementos para homogeneizar al gobierno municipal y vigilar su
operatividad a través de las autoridades intermedias entre el gobernador y los
ayuntamientos.
Después
de la constitución de la
República Federal en 1824, se fue definiendo el número de
integrantes y las funciones del ayuntamiento. La década que va de 1836 a 1846 se distinguió
por un esfuerzo de reestructuración político-administrativa que buscaba
concretar la centralización política y administrativa de la naciente República.
Este proceso alcanzó a la vida municipal, de tal suerte que sus efectos
prevalecieron hasta ya muy avanzado el siglo XX: dependencia en sus finanzas
públicas del estado y la
Federación, sujeción a la red de autoridades locales, y
prescripción limitante a las obligaciones y funciones del ayuntamiento
En
el ínter, la dictadura de Antonio López de Santa Anna y el Plan de Ayutla que
puso fin a la primera; el Imperio de Maximiliano; la Reforma de Juárez y el
Porfiriato, fueron movimientos que imprimieron, en mayor o menor medida, su
sello particular en la institución municipal. Sobresale la Ley de Desamortización de los
Bienes de Corporaciones Civiles y Eclesiásticas, que daría sustento al
desarrollo económico de los municipios al poner en circulación recursos que
impactarían de alguna forma en las haciendas municipales. Durante el
Porfiriato, el municipio padeció el grave sacrificio de las libertades
políticas y los derechos civiles, a cambio del impulso a la eficacia
administrativa y al desarrollo económico del país.
El siglo XX y la Constitución de 1917
Las
relaciones del municipio con los Estados y el centro, violentadas y sujetas a
los intereses de este último, fueron parte de las condiciones que impulsaron la
lucha por el cambio que llevaría al fin del régimen del general Díaz.
Finalmente,
al concluir el movimiento armado de la Revolución Mexicana,
el Constituyente de 1917 dio nueva forma a las relaciones del municipio con las
entidades federativas y la
Federación, especialmente en el artículo 115 constitucional,
cuyo fundamento es la tesis del municipio libre.
Artículo
115 constitucional. Texto Original:
"Los
Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las
bases siguientes:
I.
Cada Municipio será administrado por un
Ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá ninguna autoridad
intermedia entre éste y el Gobierno del Estado;
II.
Los Municipios administrarán libremente su
hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas
de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a sus
necesidades;
III.
Los Municipios serán investidos de personalidad
jurídica para todos los efectos legales.
El
Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de la
fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
Los gobernadores constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su cargo
más de cuatro años.
Son
aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del
artículo 83.
El número
de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de
habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el número de representantes de una
legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios.
En los
Estados cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un suplente.
Sólo
podrá ser Gobernador Constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por
nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años,
inmediatamente anteriores al día de la elección”.
Sumario Histórico de Reformas al Artículo 115
constitucional:
Primera Reforma.
Plutarco Elías Calles; Presidente de México.
Diario Oficial, 20 de Agosto de 1928.
Contenido: Reducción del número de representantes populares de la H.
Cámara de Diputados mediante un ajuste al sistema de representación
proporcional: siete diputados para estados con población menor de 400,000
habitantes; nueve en aquéllos cuya población excede de este número y no llegue
a 800,000 habitantes y, once en los estados cuya población sea superior a esta
última cifra.
Segunda Reforma.
Abelardo Rodríguez; Presidente de México.
Diario Oficial, 29 de Abril de 1933.
Contenido: Se establece la elección directa de los gobernadores de los
estados y de las legislaturas locales.
El principio de no reelección se fortalece al prohibir la elección de
individuos que hubieren desempeñado el cargo de gobernador con cualquier
carácter para el periodo inmediato. Se dispone también que los diputados a las
legislaturas de los estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato,
salvo en caso de los suplentes que no hubieren estado en ejercicio.
Se cambia el requisito de vecindad en el estado por el de residencia
efectiva no menor de cinco años en él, para poder ser gobernador.
Tercera Reforma.
Manuel Avila Camacho; Presidente de México.
Diario Oficial, 8 de Enero de 1943.
Contenido: Ampliación en la duración del cargo de gobernador de estado
de cuatro a seis años.
Cuarta Reforma.
Miguel Alemán Valdés; Presidente de México.
Diario Oficial, 12 de Febrero de 1947.
Contenido: Participación de la mujer en las elecciones municipales: se
les concede el derecho de votar y ser votadas.
Quinta Reforma.
Adolfo Ruiz Cortinez; Presidente de México.
Diario Oficial, 17 de Octubre de 1953.
Contenido: Se deroga la disposición que concede voto activo y pasivo a
la mujer para las elecciones municipales.
Sexta Reforma.
Luis Echeverría Alvarez; Presidente de México.
Diario Oficial, 6 de Febrero de 1976.
Contenido: Establece la facultad de estados y municipios para legislar la
materia de planeación y ordenación de los asentamientos humanos y conurbaciones
en el ámbito de sus competencias, a través de acciones concertadas con la
Federación.
Séptima Reforma.
José López Portillo; Presidente de México.
Diario Oficial, 6 de Diciembre de 1977.
Contenido: Introducción del sistema de diputados de minoría en la
elección de las legislaturas locales y, del principio de representación
proporcional en la elección de los ayuntaientos de los municipios.
Octava Reforma.
Miguel de la Madrid; Presidente de México.
Diario Oficial, 3 de Febrero de 1983.
Contenido: Se asegura al municipio libertad política económica,
administrativa y de gobierno en los siguientes términos:
a)
Las
legislaturas locales podrán suspender Ayuntamientos, declarara que éstos han
desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, en los
casos que la ley local prevenga. Asimismo se les confieren facultades para
designar a los Consejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.
b)
Los
Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y podrán celebrar
convenios con el estado a fin de que éste asuma algunas de las funciones
relacionadas con la administración de sus contribuciones.
c)
Los
Ayuntamientos poseerán facultades para expedir los bandos de policía y buen
gobierno y disposiciones administrativas de observancia general.
d)
Intervención
de los municipios, con el concurso de los estados en la prestación de los
servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia,
mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines,
seguridad pública y tránsito.
e)
Derecho
de los municipios a percibir contribuciones sobre propiedad inmobiliaria,
participaciones federales, e ingresos derivados de la prestación de servicios
públicos a su cargo.
Novena Reforma.
Miguel de la Madrid; Presidente de México.
Diario Oficial, 17 de Marzo de 1987.
Contenido: Se depuran los lineamientos estrictamente municipales, en
relación con otras cuestiones del derecho local en general, al derogarse los
lineamientos en relación con la reforma de elección de los ejecutivos y de las
legislaturas locales que se contenían en la fracción VIII; y lo relativo a las
relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, así como los
convenios entre Federación y estados para la ejecución y operación de obras y
prestación de servicios públicos contenidos en las fracciones IX y X para
incorporarlas al nuevo artículo 116.
Décima reforma.
Diario oficial, 23 de Diciembre de 1999.
Ernesto Zedillo, Presidente de México.
Contenido: Se llevó a cabo una profunda reforma al artículo 115
constitucional alterándose de manera significativa el régimen municipal
mexicano. En la fracción I se precisó que cada Municipio sería gobernado por un
Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal
y el número de regidores y síndicos que la ley determine; se precisó que la
competencia otorgada al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de
manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el
Gobierno del Estado.
Se
estableció que si alguno de los miembros del Ayuntamiento dejare de desempeñar
su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la
ley. Además que, “en caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por
renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley
no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas
elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a
los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos
Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley,
quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los
regidores.”
En
la fracción II se estableció que “Los Ayuntamientos tendrán facultades para
aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las
Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal,
regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su
competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal”.
Asimismo,
en esta misma fracción II, se establecieron cinco incisos para precisar el
objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior. Se precisa también
que las Legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los
procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se
presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con
motivo de los actos derivados de la celebración de convenios.
Por
lo que hace a las funciones y servicios públicos a cargo de los Municipios, se
modificaron algunos incisos de la fracción III para establecer, dentro de las
mismas, las siguientes:
“a)
Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento ydisposición de sus aguas
residuales;
”(…)
”c)
Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
”(…)
”g)
Calles, parques y jardines y su equipamiento;
”h)
Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución,
policía preventiva municipal y tránsito…”
Adicionalmente
se estableció que los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos,
podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios
públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este
caso, y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán
contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas.
Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán
celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través
del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de
ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio
Municipio.
Por
lo que hace a la Hacienda Municipal, en la fracción IV se precisó que las leyes
federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones relativas a las tasas por propiedad inmobiliaria y a los
ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, ni
concederán exenciones en relación con las mismas. Asimismo, se estableció que
“Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona
o institución alguna respecto de dichas contribuciones.”
Y
que “Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de
los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por
entidades paraestatales o particulares, bajo cualquier título, para fines
administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.” En la misma
fracción se estableció que “Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia,
propondrán a las Legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a
impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores
unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
”Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los
municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de
egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.
”Los
recursos que integran la Hacienda Municipal serán ejercidos en forma directa
por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.”
En la fracción V se estableció que los Municipios, en los términos de las leyes
federales y estatales relativas, estarán facultados para:
“a)
Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano
municipal;
”b)
Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
”c)
Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales
deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la
Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán
asegurar la participación de los municipios;
”d)
Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
”e)
Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
”f)
Otorgar licencias y permisos para construcciones;
”g)
Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en
la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
”h)
Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de
pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e
”i)
Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.”
Asimismo,
se les otorgó la facultad de expedir, en lo conducente y de conformidad a los
fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución, los
reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Finalmente,
en la fracción VII se estableció que “La policía preventiva municipal estará al
mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente.
Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en
aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del
orden público.” Y que “El Ejecutivo federal tendrá el mando de la fuerza
pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente”.
Décima primera reforma
Diario Oficial 14 de Agosto de 2001.
Vicente Fox, Presidente de México.
Contenido: Se agregó un último párrafo
al artículo para establecer que las comunidades indígenas, dentro del ámbito
municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos
que prevenga la ley.
Décima segunda reforma
Diario Oficial 18 de junio de 2008.
Felipe Calderón, Presidente de México.
Contenido: Como parte de la llamada
reforma penal se reforma la fracción VII de para establecer, que la policía
preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley
de Seguridad Pública del Estado.
3. El
municipio en la
Constitución mexicana
EL
Municipio es una de las grandes innovaciones institucionales de la Carta de
Querétaro, una verdadera decisión política fundamental, porque es una de las piezas
básicas de la arquitectura constitucional y del sistema orgánico de México.[2]
La
vida del municipio mexicano está regulada principalmente en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en la Constitución de cada entidad, las leyes
sobre desarrollo urbano y fiscales, leyes orgánicas municipales, bandos de
policía y buen gobierno, reglamentos, acuerdos y disposiciones.
El
artículo 3º constitucional establece que la educación que imparta la Federación, Estados y
Municipios atenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser
humano, también se faculta a que el Congreso de la Unión expedirá las reglas
para distribuir la función social educativa entre la federación, estados y
municipios. Por lo que, los municipios tienen la opción de participar enla
importación de justicia.
El
artículo 5º constitucional establece la obligatoriedad para el desempeño del
cargo de concejiles, es obvio que se engloba en el desempeño de los poderes municipales,
Síndicos y Regidores.
La
fracción X del artículo 27 constitucional establece que referente a la
propiedad y posesión de los bienes inmuebles municipales, le confiere dicha
capacidad jurídica para adquirirlos a los propios municipios.
El
artículo 31 constitucional establece la obligación de los mexicanos para pagar
sus contribuciones de conformidad con los ingresos obtenidos, lo anterior se da
en sus tres niveles de gobierno tanto en la Federación, Estados y Municipios, no olvidando
que dichas contribuciones deberán ser
proporcionales, equitativas y ordenadas por la ley.
El
artículo 36 establece como obligación de los ciudadanos mexicanos el
inscribirse en el catastro de la municipalidad y manifestar sus propiedades,
profesión o trabajo que desempeñe. Además de la obligación de desempeñar los
cargos de concejiles del municipio la carta fundamental obliga a los ciudadanos
de la república a desempeñar las funciones electorales y de jurado.
El
artículo 41 constitucional, actualmente reformado establece la facultad a los
partidos políticos nacionales para participar en las elecciones estatales y
municipales con el solo requisito de tener su registro como partido político
nacional, no obstante se conserva también la posibilidad de partido político estatal
que con su registro correspondiente puede participar en la elecciones estatales
y municipales.
El
artículo 73 fracción XXIX facultad a las legislaturas locales para el efecto de
que fijen el porcentaje correspondiente a los municipios en sus ingresos por
concepto del impuesto federal también son determinados por la legislatura
local, los que para tal efecto han seguido diferentes sistemas algunos simples
y sencillos como el de señalar un porcentaje a cada uno de los municipios de la
entidad federativa el monto global de las participaciones que le correspondan
hasta algunos complicadas como el de realizar la distribución con base a la
población y el número de instituciones educativas.
El
artículo 108, último párrafo constitucional, establece que en las
Constituciones de los Estados deben precisarse el carácter de los servidores
públicos para el efecto de sus respectivas responsabilidades en relación con
quien desempeñan el empleo, cargo o Comisión.
El
artículo 115 constitucional, el municipio interviene en la unificación en los
planes de desarrollo urbano, municipal, en la creación y administración de las
reservas territoriales y en general en lo correspondiente a los asentamientos
humanos.
El
artículo 117 en su fracción VII prohíbe
a los ayuntamientos contribuir obligaciones o empréstitos con la salvedad de
aquellas destinada o inversiones públicas, productivas, pero siempre que se
sujeten a los conceptos y montos que la legislatura determina en la ley.[3]
Teresita
Paredes Heredia, opina los siguiente “interpretando a contrario, diríamos que
los municipios si pueden contraer obligaciones y empréstitos de acuerdo a la
ley estatal, siempre y cuando con ello
se basa en la realización de inversiones públicos productivas”.[4]
4. ¿Qué normas
pueden expedir los municipios (bando y policía) y sus características?
De
conformidad con la fracción II del artículo constitucional, el cual establece
la facultades los ayuntamientos para aprobar de acuerdo con las leyes en
materia municipal, que expidan las legislaturas locales los bandos de policía
y gobierno, así como reglamentos
circulares y demás disposiciones administrativas.
Por
lo que, puede considerase que un Bando de gobierno es un ordenamiento jurídico que tiende a establecer principios generales
cobre territorio, población y la administración pública federal, su
importancia radica en el fortalecimiento institucional del Municipio ya que
constituye un eje que servirá de sustento en toda la reglamentación municipal,
además sirve como punto de referencia.
Juan
Ugarte Cortés plantea un anteproyecto de bando de policía y buen gobierno, el
cual incluye referentes al territorio,
nombre y escudo del municipio, a la población y al gobierno municipal, al
desarrollo urbano y servicios públicos municipales a la participación ciudadana
a la actividad de los particulares y alas infracciones, sanciones y recursos.[5]
Tales ordenamientos (bandos de policía y
gobierno)
sirven para que los referidos ayuntamientos “organicen la administración
pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal[6].”
5. Función
de los ayuntamientos actualmente
Según su etimología, el término ayuntamiento proviene del latín adiunctum,
surgido de adiungere, juntar, unión de dos o más individuos para formar
un grupo; de lo cual resulta que el ayuntamiento consiste en un cuerpo
colegiado de carácter deliberante y naturaleza eminentemente democrática, en
virtud de que toma sus decisiones por el voto de la mayoría de sus miembros.
Los miembros del ayuntamiento:
Presidente Municipal.- se considera la figura más prominente, en virtud de que es el
representante nato del municipio, órgano de ejecución de los acuerdos del
ayuntamiento jefe del gobierno y la administración municipales.
Las actividades del Presidente Municipal se pueden resumir así: a) como
presidente del cabildo: convoca al ayuntamiento a sesiones; preside y dirige
las sesiones del ayuntamiento; participa en el debate y determinaciones del
cabildo, con voto de calidad en caso de empate; publica y divulga los acuerdos
del ayuntamiento; b) como jefe de la administración: propone al ayuntamiento la
designación del secretario y tesoreros municipales, así como nombra
directamente a los principales titulares de las dependencias administrativas;
supervisa y vigila la Hacienda y la prestación de los servicios públicos;
celebra los actos y contratos necesarios para el despacho de los negocios
administrativos; otorga permisos, autorizaciones e impone las infracciones
previstas en los reglamentos municipales; c) como representante del municipio:
representa al ayuntamiento frente a las distintas instancias políticas y
sociales; informa anualmente en sesión solemne de cabildo del estado de la
administración municipal y de las labores realizadas en el periodo
correspondiente; actúa como presidente de la junta municipal de reclutamiento y
es el principal encargado del registro civil.
Síndico.- le sigue en importancia al Presidente Municipal. El término “Síndico”
viene del latín syndicus, que a su vez deriva del griego syndihós,
y se aplicaba tradicionalmente para el abogado o representante de los intereses
de una ciudad. Ha sido también el Síndico una figura de gran raigambre en el
municipio mexicano; sus principales funciones son las siguientes: la
representación jurídica del ayuntamiento; preside comisiones importantes del
cabildo; actúa como asesor legal de éste, en algunos casos como agente del
Ministerio Público; suple al Presidente Municipal en sus faltas temporales.
Regidores.- su número varía según la importancia del municipio, pueden ser de
mayoría o de representación proporcional (estos últimos en el número que
establecen los ordenamientos locales). Tienen los Regidores la obligación de
participar en las sesiones de cabildo, el cual les confía, asimismo, diversas
comisiones que conciernen a los ramos de la administración y de los servicios públicos
municipales.
Tanto para el Presidente Municipal como para los ediles, en el artículo
115, fracción I, párrafo 2, se han establecido prohibiciones derivadas del
principio de no reelección. De este modo, los Presidentes Municipales,
Regidores y Síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente de manera
directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato; las personas que
por elección indirecta, nombramiento o designación de alguna autoridad hayan
desempeñado funciones propias de esos cargos, tampoco podrán ser electas para
el periodo inmediato; todos los funcionarios mencionados, cuando tengan el
carácter de propietarios, no podrán ser suplentes para el periodo inmediato,
pero éstos sí podrán ser electos como propietarios.
Por
disposición constitucional, el ayuntamiento es el órgano de gobierno que
administra y gobierna al municipio; es designado por voto popular directo;
entre él y el gobierno del estado no debe haber ninguna autoridad intermedia.
Esto último debe interpretarse en el sentido de que entre los miembros que
integran los tres poderes del estado: legislativo, ejecutivo y judicial, y el
ayuntamiento, no debe haber ninguna autoridad intermedia.
El
municipio está investido de personalidad jurídica propia para todos los efectos
legales que deriven de su organización y funciones y le corresponde ejercer la
rectoría del Estado en su respectivo territorio, es decir, conducir el
desarrollo integral de la población que gobierna.
El municipio tiene intervención en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, fijando la estrategia de desarrollo del municipio en concordancia con los objetivos, metas y estrategias de los planes de desarrollo estatal y nacional, el desarrollo integral, participando en la planeación, coordinación y orientación de la economía, previendo la participación de los tres niveles de gobierno y del sector privado y social en el proceso de desarrollo. Así como, la democratización social, garantizando y auspiciando la participación de los partidos políticos y de la población organizada en el planteamiento y solución de cuestiones de empleo, uso de servicios, consumo, educación, cultura y recreación, entre otros, con la finalidad de preservar las formas democráticas, promoverlas y ampliarlas dentro de su jurisdicción, asimismo los procesos electorales, vigilando y garantizando que éstos se apeguen a los lineamientos y procedimientos que determinen la ley federal y estatal electoral, con fundamento en atribuciones que se le confieran a este nivel de gobierno.
En la planeación del desarrollo urbano, está facultado para ordenar y regular los centros de población, función que ejercerán con la formulación, aprobación y administración de la zonificación y de los programas de desarrollo urbano del municipio; en la administración del patrimonio y la hacienda municipal, el municipio podrá administrar libremente su hacienda, asegurando en todo momento la correcta aplicación en las acciones que se efectúen durante su periodo de gestión, con fundamento en las disposiciones contenidas en las leyes de ingreso y hacienda y el presupuesto anual de ingresos autorizado por el ayuntamiento.
La observancia de las garantías individuales de la población en su territorio, vigilando en su jurisdicción territorial que los derechos de los habitantes, consignados en la ley fundamental de la República, se disfruten en forma irrestricta y con pleno goce de libertades.
El municipio como realizador de obras, de acuerdo con las leyes estatales, el municipio realizará las obras y
acciones que estén contempladas en su plan de desarrollo, de modo que su
ejecución sea el resultado de lo planeado, referente a las obras y acciones, la
infraestructura y equipamiento que demanda la población deben estar encaminadas
a satisfacer las demandas actuales y futuras, de acuerdo a la capacidad de cada
municipio, siempre con el propósito de evitar el crecimiento desordenado de la
población en el territorio municipal, dicha materia se contemplará, además de
la obra pública, la operación, conservación y mantenimiento de las mismas.
El artículo 115 constitucional, fracción III, determina que los municipios tendrán a su cargo los servicios públicos, previo concurso de los estados y siempre y cuando sea necesario y así lo determine la ley, dichos servicios son Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de abasto, panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública, policía preventiva municipal y tránsito; y demás funciones y servicios públicos que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.Lo anterior implica que la satisfacción de necesidades colectivas en forma continua, uniforme, regular y permanente, a través de la asignación de recursos y la determinación de eficientes estructuras de organización administrativa del ayuntamiento y esto a su vez, requiere el establecimiento de niveles de supervisión que permitan evaluar los resultados y tomar medidas correctivas que mejoren la eficiencia y eficacia de su prestación.
El municipio como gestor, puede realizar tres tipos de gestoría para dar cumplimiento a las necesidades de su población: la primera: ajustar todas sus acciones y programas a los requisitos que establezcan las leyes y reglamentos municipales, estatales y federales para su realización, como sería el caso de la construcción de edificios públicos, obras de infraestructura y otras. Segunda: promoción y solicitud de inversiones y créditos para el desarrollo del municipio. En este caso estaría la obtención de financiamiento para la ejecución de sus obras y programas la tercera: la promoción de la organización comunitaria para que participe en la planeación, ejecución y control de los programas del gobierno municipal.
El municipio como promotor del desarrollo, en este plano, el municipio debe intervenir en los procesos de planeación
del desarrollo nacional y estatal para la formulación de planes y programas,
conforme a las disposiciones de la legislación vigente, formular, ejecutar y
controlar sus propios planes y programas de desarrollo, de acuerdo a las leyes
estatales, conducir las acciones y gestiones de los sectores social y privado,
a fin de procurar que se realicen conforme a los planes y programas de
desarrollo nacional, estatal y municipal.Realizar y promover acciones e
inversiones tendientes a mejorar, de manera continua y permanente, la educación
y la cultura de la población del municipio, procurando erradicar el
analfabetismo; asimismo, para mejorar su desarrollo en materia de salud,
alimentación, vivienda, seguridad social, recreación, deporte y desarrollo urbano
y ecología.
Realizar y promover por sí y conjuntamente con los sectores público, privado y social, acciones, inversiones y obras para impulsar la generación de empleos, la distribución equitativa de la riqueza, fortalecer la planta productiva, y asegurar el consumo básico de la población por medio de la reorientación del gasto público municipal y promover e impulsar el conocimiento y la participación de la ciudadanía en los procesos democráticos, a través de difusión y capacitación a la población respecto a las normas y valores cívicos, así como las normas y procedimientos relacionados con la participación política y social, proporcionando las garantías que aseguren esta participación.
6. Integración y operatividad de los ayuntamientos
actualmente (¿cómo están ahorita? y sugerencias para mejorar)
El
ayuntamiento está integrado por el Presidente Municipal que lo representa y
tiene a su cargo la acción ejecutiva; el Síndico, que tiene su representación
para todos los asuntos y actos jurídicos y lleva el control de la hacienda
pública municipal; los Regidores, que reciben una o varias comisiones para
vigilar, en nombre de la población, la ejecución de las acciones relacionadas
con el bienestar y desarrollo integral del municipio.
Forman
parte del ayuntamiento también, los funcionarios y personal técnico y
administrativo que le auxilian en el cumplimiento de sus funciones. Cuando los
miembros del ayuntamiento se reúnen en sesión de trabajo, se constituyen en el
cabildo, que es el cuerpo colegiado que toma las decisiones del gobierno
municipal.
Como
parte del Estado mexicano y por ser la institución pública más importante del
municipio, el ayuntamiento es el principal responsable de planear, conducir,
coordinar y orientar sus acciones e inversiones y de regular y fomentar las
actividades que demande el interés público, con el fin de obtener una mejoría
permanente en la calidad de vida de la población que gobierna y un desarrollo
integral y equilibrado que se traduzca en bienestar, convivencia y armonía
entre los habitantes del municipio.
Los
municipios en nuestro país padecen numerosas dificultades de diversa índole, tales como financieras, sociales, políticas y
administrativas.
En
la última década se ha investigado y escrito mucho sobre las dificultades
financieras de los municipios de nuestro país pero se ha incursionado poco en
la profesionalización del personal municipal así como en su capacitación y
desarrollo pues
La
mayor parte de los servidores públicos de los ayuntamientos carecen de conocimientos
sobre recursos humanos y en general sobre conocimientos de administración.
México
tiene 2’419 municipios de los cuales el 60% necesita incrementar la capacitación
de los Presidentes Municipales para que tengan los conocimientos, las actitudes
y las habilidades adecuadas y necesarias para cumplir cabalmente sus funciones. Se requiere de capacitación y asesoría a los municipios más pequeños
con altos niveles de severa pobreza para poder optimizar los recursos federales
a fin de que beneficien al mayor número de personas. Urge capacitación en el uso adecuado de la
aplicación de los recursos del ramo 033 de combate a la pobreza y de las
políticas normativas que les dan acceso a mayor cantidad de recursos financieros
para elevar la calidad de vida los habitantes de las comunidades a quienes
gobiernan
Para
García del Castillo, los problemas que padecen los municipios son[7]:
1) Escasez económica crónica, 2) Dependencia política y financiera, 3) Inercia
en el funcionamiento burocrático, 4) Subordinación excesiva a diferentes
instancias gubernamentales locales y nacionales o excesiva centralización, y 5)
Atraso o disparidad social.
Los referidos problemas datan de 1995, sin embargo en la actualidad se
siguen padeciendo en los municipios, por lo que nosotras consideramos que varias
décadas después de haber sido promulgado el artículo 115 constitucional y
después de muchas modificaciones, el municipio continúa en la búsqueda de la
autonomía efectiva y el desarrollo en lo económico y lo político,
principalmente. Así como, padeciendo problemas cada vez más agudos, tales como:
una dependencia casi total de
las participaciones federales, subordinación jurídica a los órganos locales y
federales; creciente contaminación; incapacidad técnica y administrativa; insuficiencia
de recursos para apoyar la inversión pública prioritaria en servicios básicos; corrupción e ineficiencia de las policías, (problema
que consideramos, no es imputable a los municipios, es un problema del Estado
mexicano en su conjunto); falta de instrumentos que permitan al alcalde y a la
policía enfrentar a la delincuencia;
Por todo lo anterior, consideramos que es necesario fortalecer la autonomía[8] de los
municipios para mejorar sus condiciones.
Y finalmente,
otra sugerencia para fortalecer a los municipios, es que en la Cámara de
Diputados se apruebe la Minuta Proyecto de Decreto que reforma
los artículos 73 y 124 de la
Constitución[9], cuyo objetivo es cambiar la relación, que actualmente tenemos entre
municipios, Estados, DF y Federación, ya que no es la relación más productiva,
en ninguno de sus términos. Es por ello que esta minuta establece los
lineamientos más claros, aún cuando son conceptuales, que orienten de manera
más precisa, cómo deben darse o a partir de qué deben darse las relaciones
entre los municipios, sus estados y el Gobierno Federal, incluyendo a la ciudad
de México.
La minuta incluye la potestad para legislar en
materia de relaciones intergubernamentales y facultar que al Congreso de la
Unión para establecer en leyes generales las bases para la aplicación de los
principios rectores de las relaciones entre los órdenes de gobierno federal,
estatal, municipal y del Distrito Federal, en los términos del artículo 124 de
la Constitución.
Y también establece principios rectores de las
relaciones entre los órdenes de gobierno federal, estatal, municipal y del
Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias: la cooperación, la
coordinación, la subsidiariedad y la corresponsabilidad.
Bibliografía
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Derechos del pueblo mexicano. México a través de
sus Constituciones, Comentario al art. 115 constitucional, por Salvador Valencia
Carmona, México, 2006, pág. 1670.
García
del Castillo, Rodolfo. Análisis
del municipio mexicano: Diagnóstico y perspectivas. Parte I.
México: CIDE, 1995., pág. 12.
Rendón
Huerta Barrera, Teresita. Derecho Constitucional municipal, México Porrúa 1985
Ugarte Cortés, Juan, Lo referente municipal, México,
Porrúa
Sabsay, D, GarcÍa, M., Napoli, A. y Ryan, D. “Hacia
la Construcción de una Región Metropolitana Sustentable” Documento de
Diagnóstico y Recomendaciones. FARN, Septiembre, 1999. Pág. 87
Vázquez,
Héctor. El nuevo municipio mexicano, México, SEP, 1986, pág. 40
José
Francisco Ruiz Massieu, Cuestiones de derecho político (México y España), IIJ UNAM, México, 1983, pág. 33.
[2] José Francisco
Ruiz Massieu, Cuestiones de derecho político (México y España), IIJ UNAM, México, 1983, pág. 33.
[4] Rendón
Huerta Barrera, Teresita. Derecho Constitucional
municipal, México Porrúa 1985. Pág. 226
[6] Derechos del
pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, Comentario al art. 115
constitucional, por Salvador Valencia Carmona, México, 2006, pág. 1670.
[7] García del
Castillo, Rodolfo. Análisis del municipio
mexicano: Diagnóstico y perspectivas. Parte I. México: CIDE,
1995., pág. 12.
[8] "La
autonomía consiste en la facultad que tiene la autoridad para darse sus propias
normas, elegir sus autoridades y administrarse a sí misma, dentro del marco de
su competencia territorial y material". Sabsay, D, GarcÍa, M., Napoli, A. y Ryan,
D. “Hacia la Construcción de una
Región Metropolitana Sustentable” Documento de Diagnóstico y
Recomendaciones. FARN, Septiembre, 1999. Pág. 87
